Le règlement de transition, qui consiste à prolonger l’ancienne PAC avec le nouveau budget pendant 2 ans (2021 et 2022), est en bonne voie pour être adopté cet automne et entrer en vigueur le 1^er janvier prochain. Si certains points font déjà l’objet d’un accord (prolongement des MAEC, fonds mutuels, fiscalité), d’autres restent à finaliser comme la convergence interne et la réserve de crise.

Le principe du règlement de transition

Dans toutes les réformes de la PAC, la durée des négociations est systématiquement trop longue pour permettre à la nouvelle PAC d’entrer en vigueur dès la fin prévue de la PAC précédente. Les institutions européennes prévoient donc un régime de transition pour faire la « soudure » entre les 2 PAC. Son principe est constant : prolonger, en général d’une année supplémentaire, le fonctionnement de l’ancienne PAC grâce à un « règlement de transition ».

Historiquement, les périodes des PAC et les périodes budgétaires européennes ne coïncidaient pas, donc les deux sujets étaient largement indépendants. Depuis les deux dernières réformes, l’exercice s’est compliqué car les PAC et les périodes de cadre financier pluriannuel (CFP = budget UE) ont été alignées : elles durent 7 ans et ont les mêmes dates d’échéance. Le principe du règlement de transition entre la PAC actuelle et la future est donc de prolonger les mécanismes de la PAC actuelle (2024-2020) avec le nouveau budget (2021-2027).

Et en effet, selon toute probabilité, l’accord sur le budget devrait intervenir avant la fin 2020 pour prendre effet à partir de 2021, alors que l’accord sur la future PAC aurait lieu en 2021 (même si l’objectif officiel est toujours fixé à fin 2020), pour une mise en œuvre en 2022 ou 2023.

La proposition de règlement de transition PAC pour 2021 [et 2022]

La Commission européenne s’y est prise largement à l’avance, puisque sa proposition législative de règlement de transition PAC a été publiée le 31 octobre 2019. Ce texte très technique, se contente de prolonger les dates d’échéance des 4 règlements PAC actuels, sans proposer la moindre modification de nature à préfigurer la future PAC. Ceci par souci de simplicité et de cohérence, puisque la Commission affirme officiellement que la transition ne doit durer qu’un an (2021), que la future PAC doit entrer en vigueur au 1^er janvier 2022, et que tout allongement ou innovation dans la transition comporte un double risque :

• Retarder l’adoption du règlement de transition par allongement des négociations ;
• Retarder l’adoption de la future PAC si elle relâche la pression sur son objectif de fin 2020, même si un tel délai a perdu toute crédibilité.

Les amendements parlementaires

Sous l’égide de Elsi Katainen, l’eurodéputée finlandaise (Renew Europe) rapporteure du règlement de transition pour la Comagri, le travail parlementaire a été rondement mené. Une centaine d’amendements a été proposée par Katainen dès janvier 2020, suivie du dépôt de 300 amendements d’autres parlementaires. Elsi Katainen a finalement retenu 47 amendements de synthèse et 122 amendements au total, dans un rapport voté par la Comagri le 28 avril puis par la plénière du Parlement européen (PE) le 15 mai 2020. Parmi les amendements votés, on peut retenir :

• Règlement de transition prévu pour 2 ans (2021 et 2022) au lieu de la seule année 2021
• Poursuite obligatoire de la convergence interne des DPB pendant la période de transition
• Exemption à la règlementation des aides d’Etat (de minimis) des mesures fiscales permettant le lissage de l’IR sur une base pluriannuelle et l’exclusion des montants placés sur un compte d’épargne agricole dédié (amendement également proposé dans la future PAC et suscité par l’AGPB et la FNSEA)
• Seuil de perte minimale ramenée de 30% à 20% pour le déclenchement des IST non sectoriels et des fonds mutuels sanitaires et environnementaux[1].
• Reconduction de la réserve de crise annuelle de 400 M€ (€ de 2011) avec 3 changements : les 400 M€ proviennent en 2021 du budget général hors PAC (et non d’un prélèvement sur les aides) ; report du reliquat non dépensé sur l’année suivante (au lieu du retour aux EM) ; et reconstitution des 400 M€ les années suivantes en mobilisant les marges sous plafond FEAGA ou en dernier ressort par prélèvement sur les aides.

L’accord informel sur le règlement de transition du 30 juin

Dès le 20 mai, la négociation en trilogue (PE, Conseil et Commission) a démarré à marche forcée, propulsée par la ministre de l’agriculture croate, désireuse d’inscrire au moins un succès au bilan de ses 6 mois de présidence du Conseil où la réforme de la PAC n’a pas avancé. Sur le règlement de transition, après 10 réunions en 40 jours, elle a annoncé le 30 juin, dernier jour de sa présidence, un « accord informel en trilogue », mais en fait entre PE et Conseil, qui comprend principalement les aspects soulignés en vert dans le tableau ci-joint.

Il s’agit à ce stade d’un accord officieux auquel ne s’est pas encore rallié la Commission, qui semble cependant se satisfaire des amendements portés à son projet initial.

Si l’exemption aux règles sur les aides d’Etat pour le lissage pluriannuel de l’impôt figure bien dans l’accord informel, on peut déplorer que l’exemption pour l’épargne de précaution n’y est pas mentionnée explicitement. Il faudra attendre la publication du texte finalisé pour vérifier que ce point y figure bien, comme le prédisent nos interlocuteurs à Bruxelles.

La décision budgétaire du Conseil européen du 21 juillet

Le 21 juillet, après 4 jours de négociations marathon, les chefs d’Etat et de gouvernement des Vingt-sept, sous l’impulsion de la nouvelle présidence allemande, sont parvenus à un accord sur le budget de l’UE pour les 7 années à venir (2021-2027). Le budget de la PAC pour l’UE à 27 pour les 2 années de transition 2020 et 2021, y compris la « rallonge » pour le développement rural en provenance du plan de relance post COVID, est le suivant (en milliards d’euros courants) :

L’accord du Conseil inclut d’autres décisions financières impactant la période de transition et la future PAC qui diffèrent des propositions initiales de la Commission, et notamment :

• Pas d’obligation de plafonnement des aides à l’exploitation
• Réserve agricole de crise de 450 M€ alimentée en 2021 par le report de celle de 2020, et les années suivantes par le reliquat de l’année précédente, les apurements et les marges sous plafond de la PAC, un prélèvement sur les aides n’intervenant qu’en dernier ressort ;
• Obligation pour chaque pays de consacrer 40% des dépenses de la PAC à des objectifs climatiques
• Transferts du premier vers le second pilier plafonnés à …42% du 1^er pilier, au lieu de 32% dans la proposition de la Commission et 15% dans la PAC actuelle ;

A l’issue des accords du 20 mai et du 21 juillet, les principaux points du règlement de transition sont récapitulés dans le tableau ci-joint.

Prochaines étapes

• Sur le règlement de transition pour 2021-2022, le texte provisoirement approuvé par les députés européens et la présidence croate du Conseil est en cours de mise à jour avec les budgets actés le 21 juillet. Il doit encore être amendé et finalisé sur certains points (convergence interne, réserve de crise…), puis validé (vote en plénière et vote du Conseil) avant la fin de l’année.
• Sur les règlements de la future PAC, les discussions piétinent depuis des mois, aussi bien au sein du PE (désaccord entre Comagri et Comenvi) que du Conseil (désaccords entre Etats membres). Mais la décision budgétaire du 21 juillet et la présidence allemande devraient pousser à une accélération des travaux deux côtés dès le mois de septembre. Le démarrage des trilogues aura lieu au plus tôt fin 2020, et un accord sur la réforme de la PAC pourrait intervenir au 1^er semestre de 2021.